D.P.C.M. 02/02/2005

DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 2 febbraio 2005

Linee guida per l'individuazione di aree di ricovero di emergenza per strutture prefabbricate di protezione civile.

IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

-Vista la legge 24 febbraio 1992, n. 225, recante «Istituzione del Servizio nazionale di protezione civile»;

-Visto il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59»;

-Visto il decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, recante «Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile», convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401;

- Visto in particolare l'art. 5, comma 2, del suddetto decreto 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, in cui è previsto che il Presidente del Consiglio dei Ministri predisponga gli indirizzi operativi dei programmi di previsione e prevenzione dei rischi, nonchè i programmi nazionali di soccorso ed i piani per l'attuazione delle conseguenti misure di emergenza, d'intesa con le regioni e gli enti locali;

- Considerato che, al verificarsi di fenomeni sismici o idrogeologici di notevole intensità ed estensione territoriale, si rende di sovente necessario provvedere ad allestire aree di emergenza per lo svolgimento delle operazioni di soccorso e di assistenza alla popolazione e per il ricovero in emergenza della popolazione momentaneamente impossibilitata ad utilizzare la propria abitazione;

-Considerata la necessità di fissare criteri generali, validi per l'intero territorio nazionale, per l'individuazione di settori di territorio idonei ad ospitare aree di ricovero per moduli abitativi di protezione civile, ai fini del successivo allestimento;

-Ravvisato che la definizione di un documento unitario in materia possa costituire utile strumento ai fini della pianificazione di emergenza, che coinvolge, per gli ambiti di rispettiva competenza ed interdipendenza i comuni, le province, le regioni ed il Dipartimento della protezione civile;

- Considerata l'attenzione che le regioni hanno dimostrato sulla materia ed il proficuo confronto tra il Dipartimento della protezione civile ed il tavolo tecnico interregionale della Conferenza permanente tra lo Stato, le regioni e le province autonome;

- Acquisita l'intesa con le regioni e province autonome nella riunione del 29 luglio 2004 della Conferenza dei presidenti, sul testo concordato nelle riunioni del tavolo tecnico interregionale negli incontri del 10 dicembre 2003, 5 marzo 2004 e 27 aprile 2004, tra le regioni ed il Dipartimento della protezione civile; Emana le linee guida di cui all'allegato fascicolo, per l'individuazione sul territorio nazionale delle aree di emergenza per strutture di ricovero di protezione civile. Roma, 2 febbraio 2005 Il Presidente: Berlusconi Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della protezione civile – Ufficio interventi strutturali ed opere di emergenza «Linee guida per l'individuazione delle aree di ricovero per strutture prefabbricate di protezione civile»

1. Finalità La necessità di dare una risposta coordinata ed omogenea nelle azioni di protezione civile attraverso l'utilizzo delle risorse disponibili, siano esse attive e/o passive, impone l'individuazione di «linee guida» che ottimizzino ed esaltino l'efficacia dell'intervento del Sistema nazionale di protezione civile. In quest'ottica, mutuando anche le esperienze vissute ed acquisite nelle recenti emergenze sismiche di Umbria, Marche e Molise, si coglie l'urgenza di individuare uno specifico «standard organizzativo omogeneo» in termini di assistenza abitativa alle popolazioni. La reiterata, positiva ed efficace esperienza di collaborazione sinergica tra DPC e il sistema regionale di protezione civile ha permesso la predisposizione del presente documento tecnico finalizzato alla definizione e individuazione dei criteri generali per la predisposizione di aree di protezione civile dedicate al ricovero della popolazione, con l'indicazione delle procedure maggiormente idonee alla localizzazione dei siti di insediamento che garantiscano la sicurezza delle comunità alloggiate, il ripristino delle funzioni primarie delle stesse e gli standard qualitativi adeguati al livello di vivibilità necessario. Lo strumento in questione veste necessariamente carattere di «suggerimento e supporto alle compagini di protezione civile in materia di predisposizione nella specifica attività di pianificazione di settore; tuttavia assume funzione di possibile riferimento, anche vincolante, in sede di più ampia pianificazione territoriale. Al presente documento, condiviso in sede di elaborazione e redazione dai rappresentanti tecnici regionali, si vuole dunque attribuire dignità di riferimento unico, a livello nazionale, in tema di individuazione e connotazione delle «aree di protezione civile, riconducendo nell'ambito della necessaria autonomia regionale i successivi e specializzati livelli di pianificazione.

2. Premesse I periodici stravolgimenti di assetto cui sono soggette estese porzioni del territorio italiano sono da collegare a ragioni di carattere naturale (idrologia, geologia, vulcanismo e sismicita), antropico-storico-demografico (abbandono progressivo delle aree di alta collina e di montagna, espansione delle aree urbanizzate con relativo aumento delle aree impermeabili, spopolamento della campagna, disboscamenti, sconvolgimento del regime delle acque, imbrigliamenti e sbarramenti degli alvei fluviali) ed urbanistico (abusivismo edilizio). E' tuttavia innegabile che le gravose e tragiche conseguenze subite dalle popolazioni interessate da eventi alluvionali, idrogeologici e sismici in Italia trovano genesi nella fragilità di una cultura dell'organizzazione del territorio, che non ha tenuto in debito conto le problematiche del rischio e della sua mitigazione. Solo da un decennio a questa parte, attraverso strumenti normativi che hanno indicato un percorso razionale d'azione, si è cercato di ricondurre le politiche d'intervento in un quadro di riferimento che, partendo dalla definizione delle competenze (Autorità di bacino), sfruttando le dovute sinergie (enti statali, regionali e locali) e pianificando razionalmente l'utilizzo delle risorse economiche disponibili, rappresenta un punto di svolta e di partenza per un una corretta politica di messa in sicurezza del territorio. Limitare l'intervento ad azioni difensive e riparative difficilmente consente di produrre la rimozione delle cause del disastro ed esige stanziamenti esorbitanti rispetto a quelli richiesti da limitati e mirati interventi preventivi. La strada della prevenzione è pertanto la sola che potrà produrre effetti sostanziali e duraturi. Il contesto legislativo instauratosi a seguito dell'emanazione del decretolegge n. 180/1998 ed il conseguente impulso all'approfondimento del rapporto tra territorio e fattori di rischio, che hanno portato alla redazione dei Piani straordinari e dei Piani stralcio per l'Assetto idrogeologico, costituiscono la condizione indispensabile affinchè l'attuale sistema di protezione civile, storicamente deputato a fronteggiare le emergenze, possa, secondo una più moderna e efficace prospettiva, fattivamente incardinarsi sui principi della previsione dei rischi e della pianificazione di emergenza. Il Dipartimento della protezione civile, alla luce dell'assegnazione e redistribuzione di competenze in materia di protezione civile operate dal decreto legislativo n. 112 del 31 marzo 1998 e dalla legge n. 401 del 9 novembre 2001, ha emanato delle linee guida per la pianificazione di emergenza di livello comunale e provinciale, contenenti i criteri per la stesura di piani di emergenza di immediata comprensione, flessibili e strutturati in riferimento alle diverse tipologie di rischio. Nell'ambito delle proprie competenze in materia di sostegno alla popolazione colpita da eventi che sconvolgano le normali condizioni di vita, le amministrazioni locali devono prefiggersi l'obiettivo di individuare aree di emergenza, a fini di protezione civile:

- aree di attesa; nelle quali accogliere la popolazione prima della fase parossistica dell'evento o nell'immediato post-evento;

- aree di ammassamento; nelle quali convogliare i soccorritori, le risorse ed i mezzi di soccorso della popolazione;

- aree di ricovero; nelle quali installare i primi insediamenti abitativi e le strutture di accoglienza per la popolazione colpita. Per aree di ricovero della popolazione si intendono, in senso lato, strutture esistenti che possano essere utilizzate ai fini suddetti, in condizioni di emergenza (alberghi, ostelli, abitazioni private), ovvero aree in cui pianificare l'allestimento delle opere di urbanizzazione e la successiva disposizione di moduli abitativi di soccorso, finalizzati al ricovero della popolazione evacuata dalle abitazioni colpite e non più agibili. L'individuazione di settori di territorio idonei ad ospitare aree di ricovero per moduli abitativi di protezione civile è legata a fattori di natura funzionale, morfologico-idrogeologica ed urbanistica, alla valutazione del rischio, all'impostazione globale della pianificazione di emergenza. Tali aree possono essere organizzate, ai fini di una proficua destinazione urbanistica, quali aree polifunzionali, contemperando le esigenze di natura ordinaria con quelle richieste dalla pianificazione di emergenza. Ne discende, laddove si decida di praticare un approccio multifunzionale alle attività di individuazione ed allestimento delle aree, per tali correlate finalità, un più stretto e vincolante rapporto con gli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, da cui discende la necessità di definire specifici contenuti tecnici e metodologie di elaborazione, riguardo agli atti urbanistici che le amministrazioni devono redigere o aggiornare. Le finalità da perseguire, nell'organizzazione delle aree prescelte, sono in via generale e semplificata, le seguenti:

1) lo svolgimento delle operazioni di soccorso e di assistenza alla popolazio ne, al verificarsi di condizioni emergenziali;

2) l'installazione di attrezzature per mercati all'aperto, per mostre ed attività ricreative itineranti, per manifestazioni che prevedano l'impianto di struttu re mobili o provvisorie. Sebbene caratterizzate da una certa disomogeneità le caratteristiche fondamentali delle aree sono comuni ad entrambi i casi, trattandosi di necessità temporanee, organizzabili in modo ciclico e riferite a spazi aperti minimamente attrezzati. Il perpetuarsi di fenomeni emergenziali e disastri naturali deve portare la collettività intera a rivedere il concetto stesso di straordinarietà del fenomeno emergenziale: i continui disastri naturali, provocati principalmente da opinabili gestioni territoriali, portano a considerare il fenomeno dell'emergenza da eccezione a norma. Progettare per le emergenze dovrebbe costituire un settore di specializzazione universitario, da includere nei curricula formativi ed accademici. Ciò presuppone la predisposizione di tecniche e modelli di intervento validi e appropriati. Il presente elaborato vuole costituire, in questo senso, uno spunto di riflessione, anche per il coinvolgimento di enti ed organizzazioni, in grado di fornire utili contributi alla definizione di uno strumento adeguato, funzionale e condiviso. 2.1 Costruire nelle emergenze umanitarie Lavorando con più di 20 milioni di rifugiati nel mondo l'ACNUR (Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati) ha fatto della reversibilità del costruire nelle emergenze umanitarie un principio alla base del proprio agire. Chiamati a gestire in condizioni di emergenza la sistemazione di centinaia di migliaia di persone, l'ACNUR ha sviluppato negli anni una serie di standard e tecniche di costruzione che permettono in breve tempo di fornire alloggio e servizi minimi a popolazioni bisognose. A volte l'intervento costruttivo è effimero e limitato all'occupazione dei luoghi concessi, dove migliaia di sfollati, con l'aiuto di pochi materiali, come teloni di plastica e tende di campagna, coadiuvati da materiali vegetali locali, creano delle agglomerazioni che scompaiono subito dopo il rimpatrio. Quel che resta è il danno alla terra occupata dall'accampamento, l'uso intensivo delle risorse adiacenti, la non utilizzabilità dei territori agricoli a causa dell'erosione della superficie e della presenza di fosse settiche; ciò che è stato costruito non ha lasciato tracce di abitabilità. Nelle zone in clima freddo la precarietà del costruito deve fare i conti l'esigenza di protezione dalle intemperie. L'edilizia mobile, containers e prefabbricati a parte gli alti costi e la lentezza del reperimento dal «mercato», dell'invio e dell'installazione crea seri problemi di riciclaggio. La maggior parte dei manufatti prefabbricati sono resi inservibili dagli stessi ospiti occupanti a causa delle scarsa propensione alla manutenzione, dell'uso purtroppo prolungato e talvolta collettivo, e dallo scarsissimo senso della proprietà. Materiali plastici leggeri facilmente trasportabili, prefabbricati leggeri predisposti in stock strategici, tende unifamiliari, sembrano la soluzione più razionale. La costruzione di campi ex-novo in terre marginali forniti di servizi esclusivi sembra essere la soluzione più praticata nella prassi della gestione delle grandi emergenze internazionali. L'ACNUR ha stabilito alcuni standard di pianificazione per programmi sul campo: